Por: Daniel Kempken. Consultor independiente en temas de Estado de derecho y anticorrupción. De 2017 a 2019, fue jefe de la Unidad de Gobernanza, Democracia y Estado de Derecho en el Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo de Alemania. Previamente desempeñó varias funciones en la cooperación y la diplomacia del gobierno alemán.
Abstracto
El artículo es un alegato a favor de las misiones internacionales específicas contra la corrupción y la impunidad. Se extraen conclusiones conceptuales para futuras misiones, como la que actualmente se está negociando para Honduras (CICIH), basándose en los éxitos y reveses de las misiones en Guatemala (CICIG) y Honduras (MACCIH). El punto central de las observaciones es la característica de la misión de tomar medidas directas y específicas contra los delincuentes y los que se benefician de los sistemas corruptos. Este enfoque se compara con el enfoque generalmente amplio de los proyectos anticorrupción convencionales. Además, se examina el equilibrio entre los sistemas corruptos que hay que combatir, la necesaria interacción con la sociedad civil y el diálogo político que acompaña a una misión.
Introducción
Las misiones internacionales son un instrumento relativamente nuevo para promover el Estado de Derecho. Recientemente se han generalizado en diversas formas. Las misiones de la Unión Europea, como la Misión de la Unión Europea por el Estado de Derecho (EULEX) en Kosovo -que es la primera y hasta ahora única misión explícita por el Estado de Derecho- o la Misión de Asesoramiento de la Unión Europea (EUAM) en Ucrania, tenían un enfoque temáticamente amplio y trabajaban con un gran número de organismos gubernamentales en el respectivo país anfitrión. Otras misiones de la UE, como la Misión de Policía de la Unión Europea (EUPOL) en Afganistán, se han centrado en otras cuestiones y han integrado el Estado de Derecho como una línea de trabajo complementaria. Las misiones de mantenimiento de la paz y las misiones de policía civil de las Naciones Unidas (ONU) suelen tener componentes de Estado de Derecho más o menos pronunciados, como las misiones de la ONU en Haití (Mission des Nations Unies pour l’appui à la Justice en Haïti, MINUJUSTH) o la misión en la República Democrática del Congo (Mission de l’Organization des Nations Unies pour la stabilization en République Démocratique du Congo, MONUSCO). En México y Nicaragua había grupos de expertos independientes (Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes, GIEI) cuya tarea principal era investigar las violaciones de los derechos humanos. La misión de la Organización de Estados Americanos (OEA) en El Salvador (Comisión Internacional Contra la Impunidad en El Salvador, CICIES) y la misión prevista en Ecuador (Comisión de Expertos Internacionales Contra la Corrupción en Ecuador, CEICCE) tuvieron que ser canceladas por falta de voluntad política del gobierno respectivo. Actualmente existe una misión anticorrupción de la OEA en Haití (RILCH), y se está negociando una misión de la ONU para Honduras (CICIH).
Enfoque de las misiones en Guatemala y Honduras
La misión en Guatemala (Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala – 2006 a 2019, CICIG) y la primera misión en Honduras (Misión de Apoyo contra la Corrupción y la Impunidad en Honduras, – 2016 a 2020, MACCIH), que se analizan con más detalle en este artículo, se centraron en la lucha contra la corrupción y la impunidad para hacer frente a uno de los problemas centrales que obstaculizan el funcionamiento del Estado de Derecho.
Aseguradas por un acuerdo entre el Estado respectivo y una organización internacional -en el caso de la CICIG la ONU, en el caso de la MACCIH la OEA- y apoyadas financieramente por varios donantes, renombrados abogadas y abogados internacionales y otros especialistas apoyan a las fiscalías y tribunales penales nacionales. Se trata de misiones híbridas que trabajaron en equipos mixtos internacionales-nacionales. A través de su mandato semiejecutivo, trabajaron en el ámbito central de la soberanía nacional. La CICIG en Guatemala tenía incluso sus propias facultades de investigación, por lo que se podría hablar allí de soberanía delegada o compartida. La MACCIH, en cambio, se estructuró más como un proyecto de desarrollo, pero creó una nueva fiscalía especial nacional, que se encargó de los procesos penales iniciados con la ayuda de expertos internacionales. La [1]CICIG dependía de un comisionado internacional autorizado con autoridad propia para tomar decisiones, mientras que la MACCIH sólo tenía un portavoz/mujer, que, sin embargo, a menudo parecía un director o bien directora de cara al exterior; formalmente, la misión estaba subordinada a la sede de la OEA en Washington. A pesar de estas diferencias conceptuales, ambas misiones han intervenido directamente en estructuras de poder marcadas por la corrupción endémica.
Distinción de los enfoques clásicos de promoción del Estado de Derecho
Un poco de anticorrupción es hoy en día de rigor. Una clasificación baja entre los países notoriamente corruptos en el Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional perjudica el clima de inversión y los intereses económicos nacionales, a veces incluso los intereses de los propios corruptos. Las calificaciones internacionales negativas tampoco son muy favorables para la política exterior de un gobierno.
Muchos de los proyectos clásicos de promoción del Estado de Derecho se ajustan involuntariamente a estos intereses. Documentan una supuesta buena voluntad por parte del gobierno respectivo; pero no consiguen acabar con las estructuras de poder corruptas. La lucha contra la corrupción tiene lugar sobre el papel, pero no en la realidad. Esto es especialmente probable en los casos de gran corrupción o delitos de poder[2] . En el caso de Honduras, este fenómeno ha sido descrito acertadamente como «Cuando la corrupción es el sistema operativo»[3]. Se trata de una alianza de las élites económicas y políticas, en parte también del crimen organizado.
Además, ha sucedido con bastante frecuencia que poderosas medidas anticorrupción se han utilizado indebidamente para eliminar a los oponentes y/o competidores políticos. La conclusión es que algunos proyectos para promover el Estado de Derecho y/o luchar contra la corrupción han sido bastante favorables a los intereses del respectivo sistema corrupto. En el peor de los casos, pueden incluso legitimarlo ante el mundo exterior y, por tanto, estabilizarlo.
El proyecto Eurojusticia de la Unión Europea en Honduras (2014-2019), por ejemplo, invirtió un esfuerzo considerable para ayudar a reformar el deteriado sistema judicial hondureño. Como muchos otros proyectos clásicos de Estado de Derecho, Eurojusticia eligió un enfoque amplio (persecución penal, lucha contra la corrupción, fortalecimiento del poder judicial, acceso a la justicia, fortalecimiento y control por parte de la sociedad civil) y trabajó junto con un gran número de instituciones (Corte Suprema, Ministerio Público, Tribunal de Cuentas, Ministerio de Seguridad, Ministerio de Relaciones Exteriores, Instituto de Libertad de Información, Universidad Nacional, ONG). Los esfuerzos se centraron en el asesoramiento técnico generalizado, en numerosos cursos de formación avanzada, así como en eventos temáticos y en el intercambio de experiencias. Sin embargo, por parte de los colaboradores nacionales, faltaba una voluntad política de alto nivel para luchar contra las alianzas lesivas y cambiar realmente el sistema judicial corrupto. El proyecto no contaba con un mandato seguro ni con la protección necesaria en virtud del derecho internacional para desarticular las estructuras criminales.
Estrategia de las misiones en detalle
La CICIG y la MACCIH tenían un enfoque diferente, más directo y específico que los proyectos clásicos de lucha contra la corrupción; esto incluía el claro mandato de emprender acciones directas contra los autores criminales. Este enfoque, centrado en la lucha directa contra la corrupción y la impunidad, no se vio diluido ni por la cooperación con un gran número de instituciones estatales desdentadas ni por la sobrecarga de tareas, a diferencia de la misión EULEX en Kosovo, por ejemplo[4] Ambas misiones eran más independientes que las agencias nacionales tradicionales de persecución. Sus actividades y derechos claramente definidos estaban garantizados por un acuerdo internacional y la protección diplomática estipulada en él.
La CICIG y la MACCIH se dirigieron a representantes influyentes de las élites políticas y económicas que se benefician de los sistemas corruptos existentes. Han desenmascarado redes criminales y se han asegurado de que personas aparentemente omnipotentes, respetadas en la sociedad a pesar de sus siniestras maquinaciones, incluidos los presidentes del Estado, hayan acabado en prisión. El historial es impresionante: gracias a la labor de la CICIG, se ha acusado a más de 1.500 personas y se ha condenado a 400 en 12 años; se han descubierto más de 60 redes delictivas. La [5]MACCIH ha procesado 11 casos de corrupción de alto nivel en 4 años, acusando a más de 130 sospechosos, y ha ordenado en otros 4 casos confiscaciones de activos a gran escala[6]. Como resultado, las dos misiones marcaron una diferencia significativa: un cierto grupo de personas que antes parecían intocables de repente ya no lo eran. De repente, existía un riesgo para las personas que antes tenían asegurada la impunidad. Los fiscales, que antes se mostraban reacios a acercarse a ciertos grupos, adquirieron más confianza en sí mismos.
Debido a sus logros altamente visibles, las dos misiones tuvieron, al menos durante un tiempo, un apoyo muy fuerte entre sus respectivas poblaciones. Estos logros no deben contrarrestarse con el hecho de que, en general, sólo se condenaron algunos casos individuales, mientras que muchos otros autores quedaron impunes. Este fue y es el destino de los fiscales y los tribunales penales de todo el mundo. Lo más importante es que ambas misiones tuvieron un comienzo impresionante que fue visible y percibido por los corruptos.
Reveses
El hecho de que ambas misiones golpeen duramente a los delitos sistémicos puede verse en las feroces reacciones de los opositores. Los grupos corruptos cerraron filas y contraatacaron. En Guatemala, el gobierno declaró persona non grata al comisionado internacional de la misión; en un segundo paso, se negó a prorrogar de nuevo el mandato de la CICIG. En Honduras, la OEA no pudo negociar una prórroga de la misión bajo el mandato anterior. Por lo tanto, en un análisis retrospectivo del trabajo de la CICIG, se planteó la pregunta: «¿Una iniciativa demasiado éxitosa?» [7]. Tras el final de la MACCIH, el portal de investigación Insigthcrime llegó a predecir el fin de una era dorada de cooperación entre las fuerzas locales e internacionales para combatir la corrupción y la impunidad[8]. Las sentencias del periodo de la MACCIH fueron anuladas por la Corte Suprema de Honduras y los condenados fueron liberados.
Un modelo de éxito está en el mundo
El legado
A pesar de estos reveses, el modelo de éxito de la CICIG y la MACCIH está en el mundo. Los triunfos temporales de las dos misiones han hecho visible que es muy posible romper los sistemas de gran corrupción. Ambas misiones marcaron una diferencia con respecto a los proyectos tradicionales de lucha contra la corrupción y dejaron un valioso legado.[9]
En el futuro, estas misiones deberían promoverse y utilizarse más intensamente, como instrumento y como fuente de experiencia.
La receta del éxito
La receta del éxito consistió en no perderse en las diversas opciones de actuación para promover el Estado de Derecho, sino en emprender una acción directa y específica contra la impunidad en un equipo no demasiado grande de abogados nacionales e internacionales. Ambas misiones contaban con un fuerte mandato por un acuerdo internacional que hacía posible la investigación y el enjuiciamiento. El derecho de los investigadores a seleccionar ellos mismos los casos a investigar era un elemento muy importante. Además, se garantizaba contractualmente que los fiscales y jueces nacionales se seleccionaran en función de su integridad y competencias con la participación de los miembros de la misión internacional. Los acuerdos estaban tan bien negociados que eran constitucionalmente difíciles de impugnar en ambos países. [10]
Influencia de los donantes
Los donantes deberían utilizar su influencia para establecer este tipo de misiones. América Central es un caso especial en vista de su gran vecino del norte. Si EE.UU. hubiera insistido en la CICIG y la MACCIH, las misiones probablemente seguirían funcionando hoy en día. En el diálogo político con un gobierno que afirma querer luchar contra la corrupción, la voluntad de emprender una misión similar puede considerarse una prueba de nueve de la voluntad política.
Apoyo de la sociedad civil
En Guatemala, después de la firma de los tratados de paz, las organizaciones de la sociedad civil llamaron la atención sobre los agravios durante años y finalmente negociaron el establecimiento de la CICIG con el congreso nacional. En Honduras, el pueblo exigió una CICIG hondureña a través de meses de manifestaciones y finalmente consiguió la MACCIH. El observatorio de la sociedad civil creado durante la época de la MACCIH debe seguir siendo fomentado para proporcionar una plataforma para la necesaria y crítica voz de la población incluso después del final de la misión. [11] La participación y el apoyo de la sociedad civil es un elemento muy central en todas las fases de las actividades de una misión de Estado de Derecho. La comunicación externa de las misiones y la buena gestión de las expectativas también desempeñan un papel en este sentido.
Perspectivas
Diálogo político
El final de las dos misiones ha demostrado que el éxito no es posible sin una cierta voluntad política en los países de acogida. En algunos casos, ésta puede ser exigido con éxito por la sociedad civil y la comunidad internacional. Es más probable que esto funcione cuando el precio político de la negación es demasiado alto.
Tanto antes de iniciar una misión como en el transcurso de la misma, la voluntad política del país socio debe ser analizada y acompañada diplomáticamente, y, si es necesario, alentada en un formato de suficiente nivel político. [12] Esto sólo puede tener éxito si el diálogo está bien coordinado entre los respectivos donantes. En casos individuales, puede haber constelaciones desfavorables en las que una misión contra la corrupción y la impunidad no tendría sentido.
Conclusiones conceptuales
En el caso de las nuevas misiones, será necesario prestar atención a cómo se diseña la respectiva misión, tanto en el diálogo político como a la hora de tomar decisiones de financiación. No deberían ser demasiado amplias y deberían tener el mandato de actuar directamente contra la corrupción y la impunidad. Además de las fiscalías, también deberían participar los tribunales penales, como ocurrió en parte con la MACCIH. Por otro lado, las misiones de asesoramiento puro no son un medio eficaz para luchar contra la gran corrupción.
En esta situación de tensión, es una ventaja establecer una fiscalía especial nacional, posiblemente también una jurisdicción especial, y otorgarle protección a través de la misión. Las propias actividades de investigación de la CICIG han dado un blanco mayor a las denuncias de violaciones de la soberanía. Por otro lado, la asignación de la CICIG por parte de la Secretaría General de la ONU, que está menos politizada que la OEA, ha demostrado su eficacia.
Misiones de segunda generación
En el fondo, la lucha contra la corrupción endémica consiste en cambiar el comportamiento humano. Algo así no puede funcionar de la noche a la mañana. Necesita incentivos y límites que un sistema de justicia penal que funcione establezca para los corruptos. Las misiones internacionales en Guatemala y Honduras han demostrado que esos límites pueden ser identificados. La tarea ahora es aprender de una evaluación crítica de las misiones y de los contratiempos para optimizar el enfoque de futuras misiones como la nueva que se está negociando en el caso de Honduras (CICIH).
El reto es grande, sobre todo porque la pandemia del corona está dejando claro que los sistemas corruptos encuentran un terreno especialmente fértil en las situaciones de crisis y desarrollan la correspondiente imaginación criminal. Por ello, es muy importante llevar a cabo un diálogo político aún más hábil y diseñar mejores misiones de segunda generación basadas en las experiencias positivas de los proyectos anteriores. Todo ello con el fin de establecer los límites mostrados a los sistemas corruptos a largo plazo.
Literatura
Call, Charles T., International Anti-Impunity Missions in Guatemala and Honduras: What Lessons for El Salvador?, Working Paper series, Centro para Estudios Latinoamericanos y Latinos (CLALS) 21 (2019), pp. 2-17.
Call, Charles T./Hallock, Jeffrey, ¿Una iniciativa demasiado exitosa? El legado y las lecciones de la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala, Series de documentos de trabajo, Centro para Estudios Latinoamericanos y Latinos (CLALS) 24 (2020), pp. 1–3.
Call, Charles T., Un éxito fugaz: El legado de la misión internacional contra la corrupción en Honduras, Series de documentos de trabajo, Centro para Estudios Latinoamericanos y Latinos (CLALS) 27 (2020), pp. 2–67.
Chayes, Sarah, When Corruption is the Operating System, The case of Honduras, Carnegie Endowment for International Peace, 2017.
Kuris, Gabriel, Comparing peer-based anti-corruption missions in Kosovo and Guatemala, Chr. Michelsen Institute (CMI) 6 (2019), pp. 1–33.
Maihold, Günther, Setbacks for the rule of law and the fight against corruption in Latin America: the local anchoring of internationally supported special mechanisms is necessary, SWP-Aktuell 9 (2020), pp.1-8.
Messick, Rick, 2019, The Legacy of Guatemalas-Commission against Impunity, Globalanticorruptionblog.com (last visited: September 11, 2019).
Silva, Héctor/Robbins, Seth, GameChangers 2019: Northern Triangle Countries to Fight Corruption Alone, if at All, insightcrime.org (last visited: April 21, 2021).
Simon, Jan-Michael, Gran Corrupción y delincuencia del poder, Revista Análisis de la Realidad Nacional 153(7) (2018), pp. 41–56.
Zimmermann, Lisbeth, Principle of Pragmatism: The Comeback of Hybrid Courts, PRIF Report 6 (2017), pp. 1–34.
[1]Zimmermann, PRIF Report 6 (2017), p. 1 (22).
[2]Simon, Revista Análisis de la Realidad Nacional 153(7) (2018), p. 41 (43).
[3]Chayes, Carnegie Endowment for International Peace, 2017, p. 1.
[4]Kuris, CMI 6 (2019), p. 1 (8 f., 31, 52).
[5]Maihold, SWP-Aktuell 9 (2020), p. 1 (6); Call/Hallock, CLALS 24 (2020), p. 1 (3).
[6]Call, CLALS 27 (2020), p. 2 (2).
[7]Call/Hallock, CLALS 24 (2020), p. 1 (1).
[8]Silva/Robbins, GameChangers, 2019.
[9]Messick, GAB, 2019.
[10]Call, CLALS 21 (2019), p. 2 (8).
[11]Maihold, SWP-Aktuell 9 (2020), p. 1 (1, 8).
[12]Maihold, SWP-Aktuell 9 (2020), p. 1 (8).